Poteri normativi del Governo e libertà di circolazione al tempo del COVID Stampa E-mail
Scritto da Alessandro Candido   

Attraverso una lunga serie di provvedimenti di rango primario (il d.l. 23 febbraio 2020, n. 6, sul quale la gestione dell’epidemia si radica) e secondario (i numerosi d.p.c.m. emanati, che trovano copertura nella decretazione d’urgenza), adottati per fronteggiare la gravissima emergenza sanitaria da coronavirus (o COVID-19) in corso, il Governo ha recentemente riportato l’attenzione dei costituzionalisti sulla libertà di circolazione e di soggiorno1, norma che fino a poco meno di un mese fa ci si limitava a richiamare nei corsi di diritto pubblico e costituzionale esclusivamente per spiegare l’istituto della riserva di legge c.d. rinforzata per contenuto.
Procedendo con ordine, si tratta dei seguenti atti normativi, il cui susseguirsi a distanza di brevissimo tempo con contenuto frammentario e talvolta disomogeneo si giustifica in virtù delle ragioni emergenziali che li sorreggono: - d.l. 23 febbraio 2020, n. 6, recante “Misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19”;


- d.p.c.m. 23 febbraio 2020, recante “Disposizioni attuative del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, recante misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19”;
- d.p.c.m. 25 febbraio 2020, recante “Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, recante misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19”;
- d.p.c.m. 1 marzo 2020, recante “Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, recante misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19”;
- d.l. 2 marzo 2020, n. 9, recante “Misure urgenti di sostegno per famiglie, lavoratori e imprese connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19”;
- d.p.c.m. 4 marzo 2020, recante “Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, recante misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19, applicabili sull’intero territorio nazionale”;
- d.l. 8 marzo 2020, n. 11, recante “Misure straordinarie ed urgenti per contrastare l’emergenza epidemiologica da covid-19 e contenere gli effetti negativi sullo svolgimento dell’attività giudiziaria”;
- d.p.c.m. 8 marzo 2020, recante “Ulteriori misure per il contenimento e il contrasto del diffondersi del virus Covid-19 sull’intero territorio nazionale”;
- d.p.c.m. 9 marzo 2020, recante “Nuove misure per il contenimento e il contrasto del diffondersi del virus Covid-19 sull'intero territorio nazionale”.

Questi ultimi due decreti, senza precedenti nella storia repubblicana, hanno inciso pesantemente sulla libertà di circolazione e di soggiorno di circa 60 milioni di persone2, con l’obiettivo di “evitare ogni spostamento delle persone fisiche in entrata e in uscita dai territori […], nonché all’interno dei medesimi territori, salvo che per gli spostamenti motivati da comprovate esigenze lavorative o situazioni di necessità ovvero spostamenti per motivi di salute”3.
Il decreto 8 marzo 2020, solo apparentemente di semplice lettura, contiene una raccomandazione presidiata da una norma incriminatrice, al fine di non consentire – dalla data dell’8 marzo 2020 e fino al 3 aprile 2020 – la circolazione (rectius, lo spostamento) “in entrata e in uscita” dai territori della Regione Lombardia e delle province oggetto del provvedimento. Analoga limitazione è stata prevista dal decreto 9 marzo 2020, che ha esteso le misure di cui all’art. 1 del d.p.c.m. 8 marzo 2020 “all’intero territorio nazionale”4, con decorrenza dal 10 marzo 2020 (data della sua entrata in vigore) al 3 aprile 20205.
Di minore intelligibilità appare l’inciso che intende evitare la circolazione anche “all’interno dei medesimi territori”6. Ci si chiede infatti se, attraverso tale norma, il governo miri a impedire gli spostamenti: a) all’interno di ciascun territorio comunale; b) tra una provincia e l’altra; c) tra un comune e l’altro della medesima provincia.
Quest’ultima interpretazione appare quella preferibile, dato che, se fosse vera la prima ipotesi, non avrebbe senso l’apertura dei luoghi di culto (lett. i), lo svolgimento delle attività di bar e ristorazione dalle ore 6.00 alle ore 18.00 (lett. n), nonché delle altre attività commerciali (lett. o)7.
Allo stesso modo, appare inverosimile l’ipotesi sub b), tenuto conto che la misura mirante a impedire la circolazione da una provincia all’altra è già oggetto del primo inciso dell’art. 1 del d.p.c.m. 8 marzo 2020, poc’anzi richiamato.

Dunque, residua la terza ipotesi, con la conseguente impossibilità di uscire – se non per le sole ragioni di seguito esposte – dal proprio comune.
Se questa è la regola, altrettanto dubbia risulta l’interpretazione delle eccezioni, inerenti la sussistenza di “comprovate esigenze lavorative”, “situazioni di necessità”, ovvero “motivi di salute”. Se le “esigenze lavorative” possono essere dimostrate esibendo il contratto di lavoro o, comunque, la prova dell’impegno lavorativo, più difficoltoso appare giustificare i “motivi di salute” (se non attraverso idonea certificazione medica), mentre addirittura la discrezionalità dell’autorità di pubblica sicurezza diventa massima quando si tratti di valutare le “situazioni di necessità”: formula che, così concepita, rischia di trasformarsi in un vero e proprio passepartout8.
Dalle previsioni dell’art. 1, lett. a) del d.p.c.m. 8 marzo 2020 devono essere tenuti distinti l’invito all’isolamento rivolto “ai soggetti con sintomatologia da infezione respiratoria e febbre”9 e il “divieto assoluto di mobilità” dalla propria abitazione per coloro i quali siano risultati positivi al virus, o per i soggetti sottoposti alla misura della c.d. quarantena10.
Inoltre, l’art. 1 del d.p.c.m. 8 marzo 2020 comporta una serie di misure impattanti negli ambiti scolastico, culturale, ludico-sportivo, religioso, sanitario che, incidendo su tutti i rapporti civili11, etico-sociali, economici e politici, inevitabilmente condizionano il concreto svolgersi della libertà di circolazione. Si tratta di misure integrate dalle ulteriori limitazioni contenute nel d.p.c.m. 9 marzo 2020, che ha “vietato ogni forma di assembramento di persone in luoghi pubblici o aperti al pubblico”12 e ha sospeso tutti “gli eventi e le competizioni sportive di ogni ordine e disciplina, in luoghi pubblici o privati”13.
Un ulteriore elenco di limiti, sia pure meno pregnanti rispetto a quelli posti dall’art. 1, è contenuto nell’art. 2 del d.p.c.m. 8 marzo 2020 con riferimento all’intero territorio nazionale, al fine di contenere la diffusione del virus14.
L’art. 3 del medesimo d.p.c.m. elenca invece delle regole di soft law in un’ottica informativa e di prevenzione15.
Infine, l’art. 4 affida al Prefetto territorialmente competente il compito di assicurare l’esecuzione delle summenzionate misure, anche avvalendosi delle forze armate, della polizia, dei vigili del fuoco, ma in un’ottica di leale collaborazione con il Presidente della Regione (che deve essere sempre informato delle misure adottate da ciascun prefetto). Nel caso di inosservanza degli obblighi imposti dal decreto, la sanzione prevista, consistente nell’arresto fino a tre mesi, o nell’ammenda fino a 206 euro16, non appare invero idonea a scoraggiare comportamenti elusivi17.

2. L’esame dei recenti provvedimenti emergenziali alla luce dei limiti imposti dall’art. 16 della Costituzione.
Com’è noto, l’art. 16 della Costituzione consente di limitare la libertà di circolazione soltanto “con legge”, “in via generale” e “per motivi di sanità o di sicurezza”18.
A differenza della libertà personale, l’art. 16 da un lato pone una riserva di legge rinforzata per contenuto, dall’altro non prevede la riserva di giurisdizione di cui all’art. 1319.
La fonte deputata a sorreggere i d.p.c.m. 8 e 9 marzo 2020 è il d.l. 23 febbraio 2020, n. 6, che all’art. 3 ha previsto l’adozione di “uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri”, mediante l’adozione di “ogni misura di contenimento e gestione adeguata e proporzionata all’evolversi della situazione epidemiologica”20.
I d.p.c.m. in questione (così come gli ulteriori d.p.c.m. che li hanno preceduti), cui la decretazione d’urgenza ha fornito copertura, devono essere ritenuti legittimi ove – come affermato sin dagli anni ‘50 dalla Corte costituzionale21 – si propenda per il carattere relativo della riserva di legge in questione; devono invece reputarsi illegittimi nel caso in cui si opti per la natura assoluta della riserva22. Infatti, soltanto nella prima (condivisibile) ipotesi potrebbe ritenersi legittima la previsione di cui all’art. 4 del d.p.c.m. 8 marzo 2020, che affida al prefetto il compito di assicurare “l’esecuzione delle misure di cui all’art. 1”, nonché quello di monitorare “l’attuazione delle restanti misure da parte delle amministrazioni competenti”23.
In seconda battuta, risulta rispettata la locuzione “in via generale” contenuta nell’art. 16 della Costituzione, che si traduce nella “solenne riaffermazione del principio posto nell’art. 3 della Costituzione”24, nel senso che l’Autorità può limitare la libertà di singoli o gruppi di persone, purché non stabilisca illegittime discriminazioni e ponga regole “con criteri generali e su basi assolutamente obbiettive”25.
Che poi l’attuazione della norma comporti – come nel caso di specie accade – un margine di discrezionalità nelle valutazioni dei casi concreti non costituisce certo motivo perché possa ravvisarsi nella disposizione un contrasto con l’art. 3 della Costituzione, “essendo proprie, quelle valutazioni, di ogni giudizio diretto all’applicazione di norme giuridiche”26.

Pertanto, l’espressione “in via generale”, non impedisce che la legge demandi all’autorità amministrativa “l’accertamento del pericolo per la sanità e la sicurezza di singoli individui e quindi conceda alla predetta autorità i necessari poteri valutativi”27, purché il provvedimento amministrativo restrittivo risulti motivato28.
Nel caso di specie, i poteri conferiti ai prefetti con d.p.c.m. 8 marzo 2020 sono stati specificati attraverso un elenco di regole generali contenute nella direttiva adottata in pari data dal ministro dell’interno, che al fine di indirizzare l’attuazione – da parte dei medesimi prefetti – dei controlli nelle aree prima “a contenimento rafforzato” (cioè quelle di cui all’art. 1 del d.p.c.m. 8 marzo 2020), poi dell’intero territorio nazionale (in seguito al d.p.c.m. 9 marzo 2020), ha previsto indicazioni specifiche per i controlli relativi agli spostamenti delle persone fisiche in entrata e in uscita, nonché all’interno dei territori di cui all’art. 1 del d.p.c.m., con particolare riguardo a: motivazione degli spostamenti attraverso moduli forniti dalle forze di polizia; controlli sul rispetto delle limitazioni lungo le linee di comunicazione e le grandi infrastrutture del sistema dei trasporti.
Allo stesso modo, risulta rispettato l’ulteriore requisito dei “motivi di sanità” posto dall’art. 16 della Costituzione, da leggersi in combinato disposto con l’art. 32, dovendosi comprendere entro tale definizione “ogni provvedimento relativo alla tutela della salute fisica e psichica dei cittadini e della loro incolumità”29. In tal senso, il menzionato d.l. n. 6 del 2020 richiama le considerazioni dell’Organizzazione mondiale della sanità, che ha classificato l’epidemia da COVID-19 come emergenza di sanità pubblica di rilevanza internazionale, giustificando la situazione di straordinaria necessità e urgenza che legittima l’emanazione di misure di contrasto e contenimento del virus.
3. Una valutazione degli interventi governativi alla luce del parametro della ragionevolezza.
Indubbiamente, al netto dei limiti poc’anzi considerati, occorre rilevare che il rapporto fra il diritto alla libertà di movimento e i limiti all’esercizio dello stesso va riguardato anche alla luce del criterio generale della ragionevolezza, ossia sotto il profilo del giusto rapporto dell’atto allo scopo. Del resto, lo stesso decreto legge afferma all’art. 1 che ogni misura di contenimento e gestione deve essere “adeguata e proporzionata”30.
La Corte costituzionale in diverse occasioni ha affermato che il precetto di cui all’art. 16 non preclude al legislatore la possibilità di adottare misure che influiscano sul movimento della popolazione31, dato che siffatte limitazioni possono trovare giustificazione “in funzione di altri interessi pubblici egualmente meritevoli di tutela”32, ma sempre a condizione che “queste rispondano a criteri di ragionevolezza”33.
Alla luce delle considerazioni sopra svolte, la pressione senza precedenti esercitata (forse anche tardivamente) sul principio della libertà di circolazione supera ampiamente lo scoglio del giudizio di ragionevolezza, a fronte della necessità di tutelare l’unico diritto dell’individuo cui la Costituzione all’art. 32 riserva l’aggettivo “fondamentale”.
A tal fine, le Regioni sono chiamate a concorrere con lo Stato nella limitazione della libertà di circolazione dei singoli.

È noto che, in linea generale, l’art. 120 della Costituzione vieta alle autonomie di adottare provvedimenti che “ostacolino” la libera circolazione (anche) “delle persone”, utilizzando – non a caso – il verbo ostacolare, che “pare riferirsi all’arbitrarietà di impedimenti privi di una razionale giustificazione in rapporto alla limitazione di un diritto costituzionalmente previsto”34. La norma, combinandosi con l’art. 16, stabilisce dunque che non può ostacolarsi la libera circolazione “fra le Regioni”, criterio che del resto risulta coerente con il principio supremo dell’unità e dell’indivisibilità della Repubblica garantito dall’art. 5 della Costituzione35.
Tuttavia, il divieto imposto dall’art. 120 non comporta una preclusione assoluta per l’intervento regionale36, ove quest’ultimo trovi la propria legittimazione nell’atto statale che lo autorizzi, ad esempio – come accade nell’odierno contesto emergenziale – in virtù del combinato disposto degli artt. 16, 32 e 77 della Costituzione.
In tal senso, l’art. 3, co. 2, del d.l. n. 6 del 2020 ha riconosciuto ai Presidenti delle Regioni (e, per quanto di competenza, ai Sindaci) la possibilità di adottare ordinanze contingibili ed urgenti in materia di igiene e sanità pubblica37; poteri confermati dall’art. 5, co. 4 del d.p.c.m. 8 marzo 2020, che fa “salvo il potere di ordinanza delle Regioni”.
In seguito alla fuga di decine di migliaia di persone nella notte tra il 7 e l’8 marzo dalle c.d. “aree a contenimento rafforzato”, che ha fatto rimbalzare agli onori della cronaca aneddoti di manzoniana memoria, tutte le Regioni hanno adottato i poteri d’ordinanza di cui sono titolari, imponendo obblighi e prescrizioni limitative della libertà di circolazione. Tra queste, la permanenza domiciliare con isolamento fiduciario per 14 giorni, il divieto di spostamenti e viaggi, l’obbligo di raggiungibilità finalizzato all’esercizio di ogni eventuale attività di sorveglianza38. Ordinanze indubbiamente legittime, se parametrate alle fonti che le sorreggono.
All’esito dell’indagine, in un clima emergenziale che sembra mettere a dura prova l’assetto delle fonti del diritto, la tenuta del sistema pare demandata al buon senso della collettività, nella consapevolezza che la stagione dei diritti tipica dello Stato sociale per una volta deve lasciare spazio alla stagione dei doveri, primo tra tutti quello solidaristico.

** Professore a contratto nell’Università degli Studi di Milano Bicocca e dottore di ricerca in Istituzioni di diritto pubblico nell’Università Cattolica del Sacro Cuore di Milano

 

Tra le prime Regioni a intervenire, si segnala la Puglia, con l’ordinanza pubblicata in data 8 marzo 2020, alle ore 2.31, pochi minuti dopo la pubblicazione del d.p.c.m. 8 marzo 2020.