Diritto & Doveri
Roma: Riaccentramento della sanità? No, grazie Stampa E-mail
Scritto da Alessandro Candido   

Con l’esplosione della pandemia e la pressione senza precedenti esercitata sul sistema sanitario, hanno ricominciato a soffiare i venti del riaccentramento delle competenze in materia sanitaria. I fautori di tale anacronistica tesi sembrano trascurare che l’art. 117 annovera la “tutela della salute” – espressione che ha sostituito la vecchia e circoscritta “assistenza sanitaria e ospedaliera” – tra le competenze concorrenti: la conseguenza è che le Regioni possono intervenire attraverso le proprie norme di dettaglio, ma sempre nel rispetto dei principi fondamentali statali. Non solo: lo Stato gode della competenza esclusiva, e trasversale, in materia di livelli essenziali delle prestazioni sui diritti civili e sociali da assicurare su tutto il territorio nazionale. Tra questi ultimi si collocano i livelli di assistenza sanitaria, aggiornati nel 2017, cioè quell’insieme di prestazioni che il Servizio sanitario nazionale è tenuto a fornire a tutti i cittadini, gratuitamente o dietro il pagamento di una quota di partecipazione (il ticket), e con le risorse pubbliche raccolte attraverso la fiscalità generale (cioè le tasse). Si tratta di diritti che costano, soprattutto perché occorre garantirli in modo uniforme ed equo; e sono finanziati dalla collettività, perché costituiscono beni collettivi.

Prima dell’istituzione del Servizio sanitario nazionale, nel 1978 con la legge n. 833, le prestazioni di rilievo sanitario venivano erogate essenzialmente a livello comunale, tramite le unità sanitarie locali, strutture operative dei Comuni. Con la riforma del 1992, c.d. riforma-bis, si è tentato di porre al centro dello scenario la Regione, cui sono state attribuite maggiori funzioni programmatorie, organizzative e finanziarie; inoltre, le USL sono state trasformate in Aziende con personalità giuridica pubblica, e hanno cessato di essere enti strumentali dei Comuni, diventando enti strumentali delle Regioni. Il processo di regionalizzazione del sistema è stato completato con la riforma-ter del 1999, che ha devoluto al livello regionale, in un’ottica di sussidiarietà, la generalità delle funzioni in materia sanitaria, valorizzando il ruolo delle Regioni nell’elaborazione del Piano Sanitario Nazionale. Infine, è stato rafforzato il ruolo dei Comuni e la partecipazione dei cittadini all’attività di programmazione.

In tale quadro, soltanto grazie alla differenziazione alcune Regioni hanno potuto dimostrare la bontà delle soluzioni gestionali adottate: il che è stato possibile proprio grazie alla regionalizzazione della sanità, che ha consentito di devolvere al livello regionale le competenze in materia di organizzazione dei sistemi per l’erogazione delle prestazioni. Ciò che deve sempre restare al centro – e per la verità lo è già – è la garanzia del diritto alla tutela della salute, che è inalienabile, intrasmissibile, indisponibile e irrinunciabile, prescinde dallo status di cittadino, e deve essere uniformemente assicurato sull’intero territorio nazionale. Ma, come si diceva, lo Stato dispone già della leva del riaccentramento in caso di necessità, potendo predisporre i menzionati livelli essenziali delle prestazioni, con l’obiettivo di garantire un migliore livello qualitativo di servizi e salute.

In conclusione, l’unico effetto di un governo della sanità dal centro sarebbe quello di condurre a un generale livellamento verso il basso del diritto alla tutela della salute, già fin troppo vessata da quarant’anni di tagli indiscriminati. Va piuttosto considerato come porre rimedio alle carenze di tipo strutturale che la pandemia ha portato a galla, e va fatto tesoro dell’esperienza che ha dimostrato come, in alcuni casi, una gestione dell’emergenza alternativa e preventiva rispetto all’ospedalizzazione garantisca una più efficiente ed efficace risposta del sistema sanitario.

Alessandro Candido
Avvocato, professore a contratto nell’Università degli Studi di Milano Bicocca e dottore di ricerca in Istituzioni di diritto pubblico nell’Università Cattolica

 
Piacenza: Alessandro Candido "La democrazia non è a rischio, ma l'emergenza piega il diritto Stampa E-mail
Scritto da Tratto da La Libertà quotidiano di Piacenza   

 

Con l’esperto di diritto costituzionale avvocato Alessandro Candido, approfondiamo il tema della sospensione delle libertà costituzionali in nome dell’emergenza. I provvedimenti che si susseguono da oltre un mese comportano limitazioni per le attività economiche, per le scuole e i luoghi di cultura e ludici, persino per i luoghi di culto, con la chiusura di chiese e cimiteri. Ognuno di noi deve osservare restrizioni alla libertà di circolazione, uno dei diritti garantiti dalla nostra Costituzione, entrata in vigore nel ’48.

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Ormai non li contiamo più: ci sono stati quelli dell’8 marzo (che aveva chiuso la zona rossa del Lodigiano e della Lombardia), del 9 marzo (con l’estensione limitazioni a tutta l’Italia), dell’11 marzo (con la sospensione della maggioranza delle attività commerciali); del 22 marzo che ha stabilito il lock-down vietando lo spostamento al di fuori del Comune. Questa chiusura doveva durare fino al 3 aprile, ora è prolungata al 13 aprile. Dovrà uscire un nuovo provvedimento di Conte per prolungare le limitazioni, o basterà prorogare quello esistente?

"Ci si aspetta un nuovo DPCM che prolunghi le restrizioni"

Borrelli però se lo è lasciato scappare, dicendo: scordatevi di uscire il 1° maggio.

"I tecnici e gli scienziati forniscono dati, ma la scelta compete al decisore politico. E' la politica che sceglie, contemperando interessi in gioco: terrà conto di quelli sanitari anzitutto, ma anche del mondo economico".

Il decisore politico oggi è solo il presidente del consiglio, visto che tutto sembra normato dai DPCM, Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri?
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La Costituzione dice che il cittadino può circolare liberamente “salvo le limitazioni che la legge stabilisce in linea generale per motivi di sanità e sicurezza”.

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Cosa ne pensa dell’ipotesi sull’uso dei droni per monitorare gli spostamenti delle persone?

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Cosa è che consente di derogare al sistema per cui occorrerebbero delle leggi e non solo dei provvedimenti del capo del governo?

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Una deroga che ha una scadenza?

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L’emergenza sanitaria quindi, legittimamente, prevale sui diritti individuali?

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Ci sta dicendo che è in pericolo la democrazia, come sostiene qualcuno?

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Non sarebbe opportuno però coinvolgere di più il Parlamento?
“Nel nostro Stato di diritto, le minoranze devono sempre essere coinvolte e la sede opportuna è quella parlamentare. E’ il Parlamento che converte i Decreti Legge e così ha fatto sinora per i d.l del periodo emergenziale. Non è pregiudicata la democraticità del sistema. Il nostro ordinamento presenta al suo interno i contrappesi necessari per garantirla: si pensi alla figura del Presidente della Repubblica, le cui recenti esternazioni hanno assunto una portata dirompente della tenuta del sistema Europa>.

La Corte Costituzionale ha mai ammesso delle limitazioni alla circolazione?

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Ma chi stabilisce il giudizio di ragionevolezza?

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Alcuni uomini delle forze dell’ordine, quando uscì il primo provvedimento di restrizione agli spostamenti, ci dissero che dava troppo spazio all’interpretazione e rendeva difficile quindi sanzionare. Cosa ne pensa?

“La drammatica esperienza in atto ha dimostrato quanto sia importante l’intelligibilità del diritto. Il decreto dell’8 marzo voleva evitare lo spostamento in entrata e in uscita da un Comune, ma non si capiva se la gente poteva circolare dentro o no. C’è un problema di tecnica normativa, che si inscrive in quel sacrosanto principio di civiltà giuridica che è la certezza del diritto”.

Negli ultimi giorni c’è stata una circolare del Ministero dell’Interno che consentiva per un genitore di uscire a passeggio con il bambino; poi è stata rettificata. Ma ha creato molta confusione.
“Qui si tocca il problema della comunicazione legislativa che non deve precedere, ma semmai seguire l’emanazione degli atti normativi, specie se destinati ad avere un impatto immediato sul governo dell’emergenza. Pensiamo alla fase iniziale: alcune norme poco chiare, insieme al concitato susseguirsi di notizie prima dell’emanazione dei provvedimenti, avevano spinto migliaia di persone ad abbandonare le zone focolaio, richiamando alla mente aneddoti di manzoniana memoria”.

Non tutto può essere imposto o controllato dall’alto. Qui si deve attivare il senso civico, non crede?
“Una delle cose più belle in questo periodo triste è l’attivarsi della carità. La nostra Costituzione nell’art. 2 richiama tutti al dovere di solidarietà. Fu una sottolineatura voluta dal giovane Aldo Moro, che sedeva nella Costituente. In un clima emergenziale come questo, la tenuta del sistema è demandata al buon senso della collettività. La stagione dei diritti tipica dello stato sociale, deve lasciare spazio alla stagione dei doveri”.

 

 
Coronavirus, la morte del primo detenuto riapre il dibattito sulle carceri: “10mila ai domiciliari" Stampa E-mail
Scritto da tratto da Ilfattoquotidiano.it   

Le posizioni sono essenzialmente due. La prima: per evitare il contagio bisogna aumentare il numero dei detenuti agli arresti domiciliari e quindi fare uscire subito almeno diecimila carcerati. La seconda: nonostante l’emergenza coronavirus, non possono essere concessi gli arresti casalinghi ai detenuti in modo automatico, cioè senza valutare caso per caso il pericolo di fuga e di reiterazione del reato. E poi, in questo modo, lo Stato darebbe un segnale di resa. Soprattutto dopo le violenti proteste delle ultime settimane. La morte del primo detenuto affetto da Covid-19 riapre il dibattito sulla condizione dei detenuti al tempo dell’emergenza. Una situazione che era già al limite, visto che secondo i dati del ministero della Giustizia nel nostro Paese i posti nei penitenziari sono meno di 49mila ma ospitano più di 58mila persone. Anche per questo motivo quello delle carceri rappresenta uno dei fronti più delicati con l’esplosione dell’epidemia, come si è visto con le rivolte scoppiate in tutta Italia nei primi giorni dell’emergenza. Ma il problema esiste anche fuori dall’Italia.

L’esperimento degli Usa – Negli Usa, il paese con più contagi in assoluto (e una popolazione carceraria di 2milioni e 300mila persone) dal 23 marzo scorso alcuni Stati – tra gli altri California, New York, Ohio – hanno deciso di rilasciare i detenuti che hanno commesso reati minori, quelli più anziani e i malati. Dal 2 aprile, invece, il dipartimento di Giustizia ha ordinato ai detenuti delle carceri federali (circa 180mila) due settimane di quarantena: non potranno uscire dalle loro celle. Sono tutte misure pensate per provare a bloccare il contagio nei penitenziari: strutture sigillate e con pochi contatti con l’esterno, ma che rischiano di diventare enormi focolai nel caso di un’iniziale diffusione del virus. Anche per questo la morte del primo detenuto ha riaperto il dibattito anche in Italia.

Penitenziaria: “Virus in ascesa nelle carceri” – Quello morto a Bologna – 77 anni, in carcere con accuse di mafia e con altre patologie pregresse – era uno dei due detenuti positivi ricoverati in strutture ospedaliere. In totale – secondo i dati diffusi dal Dipartimento dell’Amministrazione Penitenziaria – sono 21, 17 dei quali sono in isolamento in camere singole all’interno delle stesse prigioni. Molto più numerosi i positivi tra gli agenti di polizia penitenziaria: sono 116, con due vittime, su quasi 38mila guardie carcerarie in totale. “Sembra che il virus si stia diffondendo in differita nelle carceri e che, mentre nel Paese pare si stia registrando il picco, nei penitenziari potrebbe essere in piena fase di sviluppo e ascesa. Per questo la gestione dell’emergenza dovrebbe essere affrontata in maniera molto più efficace e organica da molti punti di vista, sia per la parte che riguarda l’utenza detenuta, sia sotto il profilo dell’organizzazione del lavoro e delle misure a protezione degli operatori e, di rimando, per gli stessi reclusi”, dice Gennarino De Fazio, del sindacato Uilpa Polizia Penitenziaria. La pensa diversamente Donato Capece, segretario del Sindacato autonomo di polizia penitenziaria, secondo il quale quello di Bologna “è un episodio che non fa testo. L’uomo soffriva di numerose altre patologie ed il covid gli ha dato il colpo di grazia. Non esiste luogo più sicuro del carcere, dove i detenuti sono seguiti e curati”.

I provvedimenti del governo – Le due posizioni all’interno dei sindacati penitenziari rappresentano fedelmente gli schieramenti che si sono formati sulla questione anche all’esterno delle carceri. Dove per prevenire il contagi il governo ha previsto alcune norme ad hoc inserite nel decreto Cura Italia. Ci sono due tipi di interventi: uno economico, con lo stanziamento di 20 milioni di euro destinati alla ristrutturazione delle carceri danneggiate dalle rivolte; e poi uno normativo per diminuire l’affollamento nei penitenziari. In pratica i detenuti condannati per reati di minore gravità, e con meno di 18 mesi da scontare, potreanno farlo agli arresti domiciliari. Se però il residuo di pena è superiore a sei mesi i detenuti dovranno indossare il braccialetto elettronico, cioè quel congegno che consente il controllo a distanza.

Il problema dei braccialetti – Il provvedimento del governo si è prestato a molteplici critiche per diverse ragioni, spesso anche opposte tra loro. A livello pratico c’è la questione dei braccialetti. Il ministro della giustizia, Alfonso Bonafede, ha detto alla Camera che con il Cura Italia potranno accedere ai domiciliari fino a un massimo di seimila detenuti. I congegni elettronici messi a disposizione dal dipartimento di Pubblica sicurezza sono cinquemila, di cui solo 920 al momento della firma del decreto tra Dap e Viminale il 27 marzo. Per “sbloccare” gli altri serve tempo, visto che il procedimento d’installazione è farraginoso: in media ci vogliono tra i due e i sei giorni e occorre il personale specializzato. Secondo i calcoli del garante dei detenuti, Mauro Palma, quel provvedimento “prevede l’installazione di un massimo di 300 apparecchi a settimana”. In questo modo ci vorrebbe dunque troppo tempo per consentire il rilascio di tutti i detenuti che hanno ottenuto i domiciliari. E anche per questo motivo se il guardasigilli ha chiesto al commissario per l’emergenza, Domenico Arcuri, di attivarsi per reperire altri congegni elettronici.

“Subito liberi 10mila detenuti” – Il provvedimento del governo divide anche sul fronte dei detenuti titolati ad accedere al beneficio dei domiciliari. Dopo la morte del carcerato a Bologna, i Radicali e il Garante sono tornati a chiedere all’esecutivo di ampliare la platea delle persone alle quali concedere i domiciliari. “Bisogna mandare agli arresti domiciliari almeno altri 10mila detenuti tra quelli che hanno un fine pena breve e coloro che soffrono di patologie o hanno età per cui un contagio potrebbe essere fatale”, dice per esempio Patrizio Gonnella, presidente di Antigone. “Sappiamo – continua – che il 67% dei detenuti ha almeno una patologia sanitaria e che ben 5.221 persone hanno più di 60 anni. In questo momento di grande sforzo da parte del governo il carcere rischia di essere un luogo a rischio anche per gli operatori”. Chiede l’allargamento “della platea” dei beneficiari “a chi ha un residuo pena inferiore a quattro anni” l’associazione Nessuno Tocchi Caino, che però preferirebbe percorrere “la via maestra”, cioè quella dell’indulto o dell’amnistia.

Il parere del Csm – I provvedimenti del governo hanno spaccato anche il Consiglio superiore della magistratura. La settimana scorsa l’organo di autogoverno delle toghe ha approvato un parere con cui definisce “inadeguate” le misure varate dall’esecutivo. E questo anche per “l’indisponibilita‘” dei congegni elettronici. “Questo consentirà di fatto ad un ridotto numero di detenuti di poter uscire dal carcere, poichè è notoria la indisponibilità di un numero sufficiente di braccialetti”, ha detto Giuseppe Marra, presidente della sesta commissione che ha messo per iscritto il parere. Che però è stato approvato a maggioranza, e non all’unanimità. Contro hanno votato i consiglieri togati di Area, la corrente di sinistra della magistratura, che avrebbero voluto chiedere al governo “scelte drastiche“. Quali? L’applicazione dei domiciliari a tutti quelli che devono scontare fino a due anni di pena. Una misura che farebbe aprire le porte del carcere a 21mila detenuti.

“Così lo Stato dà un segno di cedimento” – Contrari al documento del Csm anche Nino Di Matteo e Sebastiano Ardita, per motivi però completamente opposti da quelli di Area. Durante il suo intervento a Palazzo dei maresciali, qualche giorno fa, l’ex pm di Palermo ha definito “un indulto mascherato” il provvedimento dell’esecutivo, perché tra le condazioni ostative alla concessione dei domiciliari non è incluso “il pericolo di fuga e la reiterazione del reato”. In questo modo, secondo l’ex pm di Palermo, è stato creato un “automatismo che potrebbe prescindere dalla valutazione del magistrato di sorveglianza”. I due magistrati hanno bocciato le norme sulle carceri anche per un’altra ragione: “Questi benefici sono stati concessi all’indomani del ricatto allo Stato rappresentato dalla rivolta nelle carceri, voluta e promossa da organizzazioni criminali”. Quindi anche se nei fatti “non è un cedimento dello Stato rischia di apparire tale”. Fuori dal Csm pensa allo stesso modo Nicola Gratteri: “Scarcerare i detenuti è un pessimo messaggio da parte dello Stato. Dopo aver bastonato le guardie penitenziarie vengono scarcerati: sembra un premio“.

Le indagini sulle rivolte – Dal ministero della giustizia fanno notare come la norma preveda che “il magistrato di sorveglianza possa sempre ravvisare motivi ostativi alla concessione della misura”. E sulle rivolte sottolineano che la possibilità dei domiciliari non è prevista, tra gli altri, anche per “chi ha partecipato ai disordini avvenuti nelle carceri negli scorsi giorni“. Anche su questo fronte, però, non c’è accordo tra politica e addetti ai lavori: “Le rivolte nelle carceri – dice una fonte investigativa al fattoquotidiano.it – sono state fatte dalla manovalanza ma organizzate dai boss, dai capi che spesso durante i disordini sono stati buoni nelle loro celle, consapevoli di quello che sarebbe successo dopo”.

 
Poteri normativi del Governo e libertà di circolazione al tempo del COVID Stampa E-mail
Scritto da Alessandro Candido   

Attraverso una lunga serie di provvedimenti di rango primario (il d.l. 23 febbraio 2020, n. 6, sul quale la gestione dell’epidemia si radica) e secondario (i numerosi d.p.c.m. emanati, che trovano copertura nella decretazione d’urgenza), adottati per fronteggiare la gravissima emergenza sanitaria da coronavirus (o COVID-19) in corso, il Governo ha recentemente riportato l’attenzione dei costituzionalisti sulla libertà di circolazione e di soggiorno1, norma che fino a poco meno di un mese fa ci si limitava a richiamare nei corsi di diritto pubblico e costituzionale esclusivamente per spiegare l’istituto della riserva di legge c.d. rinforzata per contenuto.
Procedendo con ordine, si tratta dei seguenti atti normativi, il cui susseguirsi a distanza di brevissimo tempo con contenuto frammentario e talvolta disomogeneo si giustifica in virtù delle ragioni emergenziali che li sorreggono: - d.l. 23 febbraio 2020, n. 6, recante “Misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell'emergenza epidemiologica da COVID-19”;


- d.p.c.m. 23 febbraio 2020, recante “Disposizioni attuative del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, recante misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19”;
- d.p.c.m. 25 febbraio 2020, recante “Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, recante misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19”;
- d.p.c.m. 1 marzo 2020, recante “Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, recante misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19”;
- d.l. 2 marzo 2020, n. 9, recante “Misure urgenti di sostegno per famiglie, lavoratori e imprese connesse all'emergenza epidemiologica da COVID-19”;
- d.p.c.m. 4 marzo 2020, recante “Ulteriori disposizioni attuative del decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6, recante misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica da COVID-19, applicabili sull’intero territorio nazionale”;
- d.l. 8 marzo 2020, n. 11, recante “Misure straordinarie ed urgenti per contrastare l’emergenza epidemiologica da covid-19 e contenere gli effetti negativi sullo svolgimento dell’attività giudiziaria”;
- d.p.c.m. 8 marzo 2020, recante “Ulteriori misure per il contenimento e il contrasto del diffondersi del virus Covid-19 sull’intero territorio nazionale”;
- d.p.c.m. 9 marzo 2020, recante “Nuove misure per il contenimento e il contrasto del diffondersi del virus Covid-19 sull'intero territorio nazionale”.

Questi ultimi due decreti, senza precedenti nella storia repubblicana, hanno inciso pesantemente sulla libertà di circolazione e di soggiorno di circa 60 milioni di persone2, con l’obiettivo di “evitare ogni spostamento delle persone fisiche in entrata e in uscita dai territori […], nonché all’interno dei medesimi territori, salvo che per gli spostamenti motivati da comprovate esigenze lavorative o situazioni di necessità ovvero spostamenti per motivi di salute”3.
Il decreto 8 marzo 2020, solo apparentemente di semplice lettura, contiene una raccomandazione presidiata da una norma incriminatrice, al fine di non consentire – dalla data dell’8 marzo 2020 e fino al 3 aprile 2020 – la circolazione (rectius, lo spostamento) “in entrata e in uscita” dai territori della Regione Lombardia e delle province oggetto del provvedimento. Analoga limitazione è stata prevista dal decreto 9 marzo 2020, che ha esteso le misure di cui all’art. 1 del d.p.c.m. 8 marzo 2020 “all’intero territorio nazionale”4, con decorrenza dal 10 marzo 2020 (data della sua entrata in vigore) al 3 aprile 20205.
Di minore intelligibilità appare l’inciso che intende evitare la circolazione anche “all’interno dei medesimi territori”6. Ci si chiede infatti se, attraverso tale norma, il governo miri a impedire gli spostamenti: a) all’interno di ciascun territorio comunale; b) tra una provincia e l’altra; c) tra un comune e l’altro della medesima provincia.
Quest’ultima interpretazione appare quella preferibile, dato che, se fosse vera la prima ipotesi, non avrebbe senso l’apertura dei luoghi di culto (lett. i), lo svolgimento delle attività di bar e ristorazione dalle ore 6.00 alle ore 18.00 (lett. n), nonché delle altre attività commerciali (lett. o)7.
Allo stesso modo, appare inverosimile l’ipotesi sub b), tenuto conto che la misura mirante a impedire la circolazione da una provincia all’altra è già oggetto del primo inciso dell’art. 1 del d.p.c.m. 8 marzo 2020, poc’anzi richiamato.

Dunque, residua la terza ipotesi, con la conseguente impossibilità di uscire – se non per le sole ragioni di seguito esposte – dal proprio comune.
Se questa è la regola, altrettanto dubbia risulta l’interpretazione delle eccezioni, inerenti la sussistenza di “comprovate esigenze lavorative”, “situazioni di necessità”, ovvero “motivi di salute”. Se le “esigenze lavorative” possono essere dimostrate esibendo il contratto di lavoro o, comunque, la prova dell’impegno lavorativo, più difficoltoso appare giustificare i “motivi di salute” (se non attraverso idonea certificazione medica), mentre addirittura la discrezionalità dell’autorità di pubblica sicurezza diventa massima quando si tratti di valutare le “situazioni di necessità”: formula che, così concepita, rischia di trasformarsi in un vero e proprio passepartout8.
Dalle previsioni dell’art. 1, lett. a) del d.p.c.m. 8 marzo 2020 devono essere tenuti distinti l’invito all’isolamento rivolto “ai soggetti con sintomatologia da infezione respiratoria e febbre”9 e il “divieto assoluto di mobilità” dalla propria abitazione per coloro i quali siano risultati positivi al virus, o per i soggetti sottoposti alla misura della c.d. quarantena10.
Inoltre, l’art. 1 del d.p.c.m. 8 marzo 2020 comporta una serie di misure impattanti negli ambiti scolastico, culturale, ludico-sportivo, religioso, sanitario che, incidendo su tutti i rapporti civili11, etico-sociali, economici e politici, inevitabilmente condizionano il concreto svolgersi della libertà di circolazione. Si tratta di misure integrate dalle ulteriori limitazioni contenute nel d.p.c.m. 9 marzo 2020, che ha “vietato ogni forma di assembramento di persone in luoghi pubblici o aperti al pubblico”12 e ha sospeso tutti “gli eventi e le competizioni sportive di ogni ordine e disciplina, in luoghi pubblici o privati”13.
Un ulteriore elenco di limiti, sia pure meno pregnanti rispetto a quelli posti dall’art. 1, è contenuto nell’art. 2 del d.p.c.m. 8 marzo 2020 con riferimento all’intero territorio nazionale, al fine di contenere la diffusione del virus14.
L’art. 3 del medesimo d.p.c.m. elenca invece delle regole di soft law in un’ottica informativa e di prevenzione15.
Infine, l’art. 4 affida al Prefetto territorialmente competente il compito di assicurare l’esecuzione delle summenzionate misure, anche avvalendosi delle forze armate, della polizia, dei vigili del fuoco, ma in un’ottica di leale collaborazione con il Presidente della Regione (che deve essere sempre informato delle misure adottate da ciascun prefetto). Nel caso di inosservanza degli obblighi imposti dal decreto, la sanzione prevista, consistente nell’arresto fino a tre mesi, o nell’ammenda fino a 206 euro16, non appare invero idonea a scoraggiare comportamenti elusivi17.

2. L’esame dei recenti provvedimenti emergenziali alla luce dei limiti imposti dall’art. 16 della Costituzione.
Com’è noto, l’art. 16 della Costituzione consente di limitare la libertà di circolazione soltanto “con legge”, “in via generale” e “per motivi di sanità o di sicurezza”18.
A differenza della libertà personale, l’art. 16 da un lato pone una riserva di legge rinforzata per contenuto, dall’altro non prevede la riserva di giurisdizione di cui all’art. 1319.
La fonte deputata a sorreggere i d.p.c.m. 8 e 9 marzo 2020 è il d.l. 23 febbraio 2020, n. 6, che all’art. 3 ha previsto l’adozione di “uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei Ministri”, mediante l’adozione di “ogni misura di contenimento e gestione adeguata e proporzionata all’evolversi della situazione epidemiologica”20.
I d.p.c.m. in questione (così come gli ulteriori d.p.c.m. che li hanno preceduti), cui la decretazione d’urgenza ha fornito copertura, devono essere ritenuti legittimi ove – come affermato sin dagli anni ‘50 dalla Corte costituzionale21 – si propenda per il carattere relativo della riserva di legge in questione; devono invece reputarsi illegittimi nel caso in cui si opti per la natura assoluta della riserva22. Infatti, soltanto nella prima (condivisibile) ipotesi potrebbe ritenersi legittima la previsione di cui all’art. 4 del d.p.c.m. 8 marzo 2020, che affida al prefetto il compito di assicurare “l’esecuzione delle misure di cui all’art. 1”, nonché quello di monitorare “l’attuazione delle restanti misure da parte delle amministrazioni competenti”23.
In seconda battuta, risulta rispettata la locuzione “in via generale” contenuta nell’art. 16 della Costituzione, che si traduce nella “solenne riaffermazione del principio posto nell’art. 3 della Costituzione”24, nel senso che l’Autorità può limitare la libertà di singoli o gruppi di persone, purché non stabilisca illegittime discriminazioni e ponga regole “con criteri generali e su basi assolutamente obbiettive”25.
Che poi l’attuazione della norma comporti – come nel caso di specie accade – un margine di discrezionalità nelle valutazioni dei casi concreti non costituisce certo motivo perché possa ravvisarsi nella disposizione un contrasto con l’art. 3 della Costituzione, “essendo proprie, quelle valutazioni, di ogni giudizio diretto all’applicazione di norme giuridiche”26.

Pertanto, l’espressione “in via generale”, non impedisce che la legge demandi all’autorità amministrativa “l’accertamento del pericolo per la sanità e la sicurezza di singoli individui e quindi conceda alla predetta autorità i necessari poteri valutativi”27, purché il provvedimento amministrativo restrittivo risulti motivato28.
Nel caso di specie, i poteri conferiti ai prefetti con d.p.c.m. 8 marzo 2020 sono stati specificati attraverso un elenco di regole generali contenute nella direttiva adottata in pari data dal ministro dell’interno, che al fine di indirizzare l’attuazione – da parte dei medesimi prefetti – dei controlli nelle aree prima “a contenimento rafforzato” (cioè quelle di cui all’art. 1 del d.p.c.m. 8 marzo 2020), poi dell’intero territorio nazionale (in seguito al d.p.c.m. 9 marzo 2020), ha previsto indicazioni specifiche per i controlli relativi agli spostamenti delle persone fisiche in entrata e in uscita, nonché all’interno dei territori di cui all’art. 1 del d.p.c.m., con particolare riguardo a: motivazione degli spostamenti attraverso moduli forniti dalle forze di polizia; controlli sul rispetto delle limitazioni lungo le linee di comunicazione e le grandi infrastrutture del sistema dei trasporti.
Allo stesso modo, risulta rispettato l’ulteriore requisito dei “motivi di sanità” posto dall’art. 16 della Costituzione, da leggersi in combinato disposto con l’art. 32, dovendosi comprendere entro tale definizione “ogni provvedimento relativo alla tutela della salute fisica e psichica dei cittadini e della loro incolumità”29. In tal senso, il menzionato d.l. n. 6 del 2020 richiama le considerazioni dell’Organizzazione mondiale della sanità, che ha classificato l’epidemia da COVID-19 come emergenza di sanità pubblica di rilevanza internazionale, giustificando la situazione di straordinaria necessità e urgenza che legittima l’emanazione di misure di contrasto e contenimento del virus.
3. Una valutazione degli interventi governativi alla luce del parametro della ragionevolezza.
Indubbiamente, al netto dei limiti poc’anzi considerati, occorre rilevare che il rapporto fra il diritto alla libertà di movimento e i limiti all’esercizio dello stesso va riguardato anche alla luce del criterio generale della ragionevolezza, ossia sotto il profilo del giusto rapporto dell’atto allo scopo. Del resto, lo stesso decreto legge afferma all’art. 1 che ogni misura di contenimento e gestione deve essere “adeguata e proporzionata”30.
La Corte costituzionale in diverse occasioni ha affermato che il precetto di cui all’art. 16 non preclude al legislatore la possibilità di adottare misure che influiscano sul movimento della popolazione31, dato che siffatte limitazioni possono trovare giustificazione “in funzione di altri interessi pubblici egualmente meritevoli di tutela”32, ma sempre a condizione che “queste rispondano a criteri di ragionevolezza”33.
Alla luce delle considerazioni sopra svolte, la pressione senza precedenti esercitata (forse anche tardivamente) sul principio della libertà di circolazione supera ampiamente lo scoglio del giudizio di ragionevolezza, a fronte della necessità di tutelare l’unico diritto dell’individuo cui la Costituzione all’art. 32 riserva l’aggettivo “fondamentale”.
A tal fine, le Regioni sono chiamate a concorrere con lo Stato nella limitazione della libertà di circolazione dei singoli.

È noto che, in linea generale, l’art. 120 della Costituzione vieta alle autonomie di adottare provvedimenti che “ostacolino” la libera circolazione (anche) “delle persone”, utilizzando – non a caso – il verbo ostacolare, che “pare riferirsi all’arbitrarietà di impedimenti privi di una razionale giustificazione in rapporto alla limitazione di un diritto costituzionalmente previsto”34. La norma, combinandosi con l’art. 16, stabilisce dunque che non può ostacolarsi la libera circolazione “fra le Regioni”, criterio che del resto risulta coerente con il principio supremo dell’unità e dell’indivisibilità della Repubblica garantito dall’art. 5 della Costituzione35.
Tuttavia, il divieto imposto dall’art. 120 non comporta una preclusione assoluta per l’intervento regionale36, ove quest’ultimo trovi la propria legittimazione nell’atto statale che lo autorizzi, ad esempio – come accade nell’odierno contesto emergenziale – in virtù del combinato disposto degli artt. 16, 32 e 77 della Costituzione.
In tal senso, l’art. 3, co. 2, del d.l. n. 6 del 2020 ha riconosciuto ai Presidenti delle Regioni (e, per quanto di competenza, ai Sindaci) la possibilità di adottare ordinanze contingibili ed urgenti in materia di igiene e sanità pubblica37; poteri confermati dall’art. 5, co. 4 del d.p.c.m. 8 marzo 2020, che fa “salvo il potere di ordinanza delle Regioni”.
In seguito alla fuga di decine di migliaia di persone nella notte tra il 7 e l’8 marzo dalle c.d. “aree a contenimento rafforzato”, che ha fatto rimbalzare agli onori della cronaca aneddoti di manzoniana memoria, tutte le Regioni hanno adottato i poteri d’ordinanza di cui sono titolari, imponendo obblighi e prescrizioni limitative della libertà di circolazione. Tra queste, la permanenza domiciliare con isolamento fiduciario per 14 giorni, il divieto di spostamenti e viaggi, l’obbligo di raggiungibilità finalizzato all’esercizio di ogni eventuale attività di sorveglianza38. Ordinanze indubbiamente legittime, se parametrate alle fonti che le sorreggono.
All’esito dell’indagine, in un clima emergenziale che sembra mettere a dura prova l’assetto delle fonti del diritto, la tenuta del sistema pare demandata al buon senso della collettività, nella consapevolezza che la stagione dei diritti tipica dello Stato sociale per una volta deve lasciare spazio alla stagione dei doveri, primo tra tutti quello solidaristico.

** Professore a contratto nell’Università degli Studi di Milano Bicocca e dottore di ricerca in Istituzioni di diritto pubblico nell’Università Cattolica del Sacro Cuore di Milano

 

Tra le prime Regioni a intervenire, si segnala la Puglia, con l’ordinanza pubblicata in data 8 marzo 2020, alle ore 2.31, pochi minuti dopo la pubblicazione del d.p.c.m. 8 marzo 2020.

 
Il Prof. Alessandro Candido boccia senza se e senza ma la legge sulla riduzione dei Parlamentari Stampa E-mail
Scritto da Redazione   

E' UNA RIFORMA IRRAZIONALE, CHE CONSEGNA IL PARLAMENTO A UNA CERCHIA RISTRETTA DI DECISORI

"Questa legge costituzionale prevede un taglio lineare e irrazionale del numero dei parlamentari. Se chiediamo all'uomo della strada, se ritiene necessario ridurre gli sprechi e i costi della politica, eliminando un po di posti in Parlamento, sicuramente nove persone su dieci direbbero: si tagliamo. Se poi aggiungiamo che le due Camere saranno così più efficienti con meno rappresentanti e si risparmierebbe pure qualcosa, chiunque concorderebbe". Il Prof. Alessandro Candido, avvocato e docente di Diritto Costituzionale all'Università Bicocca di Milano, la pensa però diversamente e boccia senza riserve la proposta di taglio del numero dei parlamentari.

"Sono slogan demagogici"

"Questi sono slogan demagogici e populisti, che viaggiano spinti dal vento dell'antipolitica rileva Candido, che ricopre anche il ruolo di presidente del Meic di Piacenza (Movimento ecclesiale di impegno culturale). Di questa riforma si è parlato pochissimo, ma non per colpa del Coronavirus dell'ultima settimana. Si tratta di una riforma oligarchica che consegna il Parlamento a una cerchia ristretta di decisori, minando così il principio della rappresentanza e della separazione dei poteri, capisaldi della nostra democrazia.

Lo Stato risparmierà l'equivalente del costo di un caffè per ogni italiano

Il Prof. Candido si sofferma sui numeri. "Il taglio dei parlamentari ci farà risparmiare 57 milioni di euro all'anno, non di più. Stando alle stime dell'Osservatorio di Carlo Cottarelli sulla spesa pubblica è lo 0,007%  del bilancio statale, ovvero un caffè all'anno per ogni italiano. Il risparmio sui conti pubblici è perciò una grossa bufala". E' un'altra bufala per Candido, anche l'alto numero di deputati e senatori in rapporto agli altri paesi. "Quando i padri costituenti hanno redatto la Costituzione, si è deciso che il numero dei rappresentanti nel Parlamento italiano fosse in base alla popolazione. Si parlava inizialmente di un deputato ogni 80mila abitanti e un senatore ogni 200mila. poi nel 1963 è stato assunto il numero definitivo di 630 deputati e 315 senatori". Dal docente arriva l'invito a fare confronti diretti. " In Francia ci sono 923 onorevoli tra Senato e assemblea Nazionale. In Inghilterra sono 1426 tra Camera dei Comuni e House oh Lords. Oggi in Italia viviamo in 60 milioni: c'è un deputato ogni 151mila e un senatore ogni 302mila. Sarebbe il numero di eletti ed elettori più basso d' Europa".

A rischio la rappresentatività dei territori

Da considerare, per il presidente del Meic piacentino, anche il tema della rappresentatività dei territori più piccoli e marginali d'Italia. "Innanzitutto calerebbero - fa notare - i parlamentari rappresentanti degli italiani all'estero. E verrebero meno le rappresentanze di diversi territori italiani. Con il taglio dei parlamentari dovrebbero essere ridisegnati tutti i collegi elettorali del Paese, ovviamente a discapito ai aree territorialmente grandi, ma con pochi abitanti, che si vedrebbero accorpate a zone più popolose e quindi con più peso elettorale".

Aumenta il peso del governo rispetto al Parlamento

La bocciatura è senza tentennamenti. "Con questa riforma aumentano i poteri del Governo-che non è scelto dai cittadini - a discapito di quelli del Parlamento, dove invece mandiamo i nostri rappresentanti. se il nostro deputato del territorio è distante, va in crisi questo principio. Questo taglio pregiudica il pluralismo, comportando la rottura del sistema di pesi e contrappesi, quello che gli americani chiamano , con una riduzione anche dei diritti delle minoranze". Gli stessi parlamentari eleggono il Presidente della Repubblica, ogni sette anni, "Se tagliamo il 40% degli eletti, rischiamo di avere il prossimo presidente eletto solo dai deputati e senatori della maggioranza. E con pochi posti in Parlamento occorrerà alzare le soglie di sbarramento per i partiti, perdendo così altra rappresentatività".

 

 
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